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Artigos

CLAD - Compras Públicas no Brasil: Diagnóstico e Desenho Estratégico do Futuro

Florencia Ferrer
08/2012

 
O Brasil é, sem duvida, um dos países mais avançados no mundo no que se refere à inovação em compras públicas. Desde o ano 2000 temos instalado o meio eletrônico como forma de realizar nossas compras. A BEC - Bolsa Eletrônica de Compras - foi a primeira iniciativa de grande porte nesse tema. A Lei 10.520/2002 que instituiu o marco legal para uma nova forma de fazer compras, o Pregão, foi uma das mais fortes inovações na área, consolidando uma nova forma de comprar, mais ágil, mais eficiente e mais barata.
Hoje se estima que 70% das compras no governo federal são realizadas de forma eletrônica. www.comprasnet.gov.brwww.bec.sp.gov.br.
Desde o ano 2002 venho trabalhando sobre esse tema, refletindo sobre o estado da arte e delineando perspectivas de futuro no Brasil e no mundo. Desde então venho buscado auxiliar boa parte dos Estados brasileiros a pensar de uma forma sistêmica o tema das compras.
No ano de 2011, em parceria com o CONSAD, levamos a cabo uma pesquisa que objetivou identificar a real situação da gestão das diferentes políticas de compras no País. Buscou-se coletar informações sobre os principais processos, conhecer a realidade dos estados, disseminar conhecimento e incentivar a inovação. Os módulos da pesquisa foram: gestão de compras, gestão de frotas, gestão de contratos, gestão de convênios, gestão de patrimônio e de perspectivas de cooperação. Foram enviados questionários a 26 estados, dos quais 10 responderam. São eles: Bahia Ceará, Espírito Santo, Pará, São Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso, Rio de Janeiro, Roraima e Tocantins. (Gráficos 1,3 e 4)
 
Módulo de Compras: A sobrevalorização da implementação do meio eletrônico
A supervalorização dos meios eletrônicos de compras é um problema não só para o Brasil, senão para a maior parte dos países. Muitos consideram que incorporar tecnologia é a solução para maioria dos problemas, e depois da implementação, consideram que a maior parte das ações para melhoria da eficiência e da eficácia das compras está resolvida. Mas a transação, ou o processo eletrônico, é só uma parte do problema. No Brasil, que foi um dos primeiros países do mundo a generalizar essa prática, verificamos que os sistemas já implementados, muitas vezes, não têm a visão integral do processo como um todo, resolvendo apenas o momento das fases externas do processo de compra. (Fases internas são aquelas que acontecem desde a geração da demanda até o processo licitatório, despois dele chamamos de externas). Sabemos que é muito difícil ter uma visão sistêmica da gestão do Estado, já que quase todos os países suas estruturas estão verticalmente organizadas. A visão horizontal das ações apenas aparece com claridade em alguns estados, destacando-se Minas Gerais, que tem transformado sua visão do estado e das políticas públicas.
Por isso insistimos na necessidade de introduzir o debate da inovação como tema essencial nessa área, já que a maior parte dos problemas ocorre pela falta de visão sistêmica e integrada das compras, mantendo soluções parciais, as quais não permitem economias de escala, comportamento do Estado como um grande comprador, utilização cruzada de estoques, utilização conjunta da frota ou do patrimônio em geral. Esses problemas não são identificados e enfrentados na maior parte dos casos. Gráfico 2.
Com relação aos dados da pesquisa mencionada, em 100% dos casos, verificamos a existência de um sistema eletrônico de gestão de compras, sendo que em 70% dos casos a solução e/ou portal são próprios, 20% são do governo federal e 10% de outros fornecedores. (Gráfico 5 e 6). Entendemos como um dos pontos mais críticos a utilização nos estados de soluções pensadas para e usadas pelo governo federal. Tanto o Comprasnet como o Licitações-e do Banco do Brasil são excelentes ferramentas, mas em ambas não há possibilidades da estruturação de uma política de compras local.
A eficiência e eficácia nas compras públicas estão relacionadas a objetivos muito diferentes aos que as orientam no setor privado. Comprar por um menor preço, fora do território no qual o governo arrecada é uma falsa economia, já que as externalidades negativas provocadas impactam de forma real no preço final pago. Comprar, por exemplo, gêneros alimentícios processados, utilizando os portais federais, implicará na maior parte dos casos, o ganho do processo licitatório por uma grande empresa. Isso porque se somente olhamos o preço final pago não veremos o emprego que se deixa de gerar, a queda na arrecadação, a falta de incentivo à produção local. Entendemos como fundamental a preservação de soluções e portais locais, que permitam, sim, utilizar o meio eletrônico, mas preservando a base local de fornecedores. Cada vez mais as comunidades se conectam a internet, com ou sem a ajuda do Estado. Desta forma, a falta de conectividade na empresa não é um empecilho para o uso do meio eletrônico, já que podem ser fornecidos espaços públicos onde os empresários possam acessar o portal do governo. (Um exemplo interessante é o que nos dá o cacique Almir Suruí, que por meio de uma parceria com a Google conseguiu levar a tecnologia a sua tribo da Amazônia, em 2011.)
Quando se trata de compras públicas e de sua importância enquanto uma das principais atividades meio de governo, um dos aspectos mais relevantes é a capacidade que esse fator de gestão possui de impactar, fomentar e direcionar o desenvolvimento econômico local.
Entendemos que as compras públicas não devem ser definidas pelas mesmas regras que definem as relações comercias no âmbito privado. Conforme será demonstrado a seguir, os diversos impactos econômicos e socioambientais constatados dependem da orientação adotada para compras públicas e possuem tamanho potencial que devem ser consideradas um tipo de política pública estratégica.
O setor público brasileiro ainda é o principal agente econômico do País: seu poder de compra chega a superar em mais de uma vez o valor de mercado de algumas das maiores companhias multinacionais. Em 2007, por exemplo, o setor público brasileiro empenhou quase R$ 800 bilhões em aquisições de bens. Esse montante representa duas vezes e meia o valor de mercado da Nestlé e uma vez e meia o do Wal Mart. Naquele mesmo ano, cerca de 8% de toda produção de leite do Estado de São Paulo foi adquirida pelo governo do Estado e pela prefeitura da capital para viabilizar seus programas de distribuição do alimento.
Se bem planejada e executada corretamente, a política de compras públicas é capaz de maximizar os impactos positivos e minimizar as consequências negativas dos atos de consumo de governos, em direção a um modelo econômico próspero, ambientalmente correto e socialmente justo. Políticas de compras públicas bem geridas promovem o desenvolvimento da economia local e a consequente geração de empregos, assim como o fortalecimento das micro e pequenas empresas, a proteção ambiental e a redução das falhas de mercado. Determinada compra governamental pode, por exemplo, contemplar grandes produtores estabelecidos em regiões distantes ou incentivar negócios sociais que se desenvolvem localmente. Ao consumir, o poder público pode referendar condições de subemprego e práticas nocivas ao meio ambiente ou incentivar o bom empresariado local, mantendo na região os recursos despendidos.
É importante considerar que essa relação entre governo, mercado e sociedade vai além do ponto de vista tecnológico e da implementação de um sistema de compras. Ela é estrutural e assim deve ser considerada.
Entrando nos temas de gestão das compras, nas questões sobre a gestão da inteligência de compras do Estado, a pesquisa indagou se as compras são centralizadas ou descentralizadas em termos de sua execução, seu controle ou seu marco regulatório. Verificamos que a grande maioria centraliza adequadamente o controle, descentralizando a execução. (gráfico 7) Essa parece ser uma das grandes lições aprendidas nos últimos anos. Nos últimos anos houve um movimento pela descentralização da maior parte das práticas dos governos, inclusive a gestão pública, provocando boa parte dos problemas que hoje temos. Descentralizar sem controle significa caos, descentralizar antes de ter totalmente implementado o meio eletrônico na gestão completa do processo é a receita para conduzir de forma errada o processo de compras, já que não permite entender de forma integrada que a politica de compras deve ser uma só para o Estado. Compras é uma atividade meio para realização das politicas públicas. Não podem ser efetivamente implementadas ações na segurança, na saúde, na educação sem uma adequada politica de compras. Mas como todas as áreas fim do Estado, ela é altamente sensível a ser otimizada de forma integrada. O uso da frota de atividade (diferenciamos a frota em veículos de atividade, os que transportam basicamente pessoas ou bens e os veículos fim, que operam como parte da atividade ou serviço prestado como viaturas, ambulâncias e carros de bombeiro), por exemplo, é comum a todo o Estado e não faz sentido manter os critérios utilizados pela maior parte dos estados, pelos quais cada secretaria mantem sua frota. Com isso temos subutilização, já que muitas vezes há carros indo da capital para o interior com apenas um servidor por secretaria. É fundamental a visão, o controle e a execução sistêmica para se ter ganhos de escala.  A mesma coisa acontece com a maior parte das aquisições, sendo que 90% delas são gerais e não específicas.
Alguns estados ainda mantém o controle descentralizado, sendo que em 100% desses casos encontramos gastos desnecessários em escala e baixa qualidade do gasto público.
Apenas 30% dos estados entendem efetivamente o tema de compras como um tema de gestão pública, alocando o processo de compras de forma adequada nessa secretaria. (Gráfico 8). É importante destacar que são as Secretarias de Planejamento e Gestão (as que têm a competência real de conduzir processos comuns de gestão), e são as que estão mais aparelhadas para entender a inovação em cada um dos temas que a integram. Verificamos condições muito significativas de melhoria da qualidade do gasto público quando esses processos são liderados pelas secretarias adequadas, já que a politica de compras não se refere apenas a aquisição de bens ou serviços, e sim a sua condução como uma das principais funções meio para conduzir as politicas públicas de forma eficiente e efetiva, controlado indicadores de impacto e verificando a necessidade de inovação permanente.
Entendemos que um dos pilares de uma boa compra está na padronização e renovação permanentes dos catálogos de produtos e serviços. Em 80% dos casos há um catálogo de produtos, mas em poucos deles há uma renovação efetiva dele, contendo menos de 100 mil itens. Quando um catálogo tem mais de 100 mil itens, verificamos na prática que há desenconomia de escala e/ou favorecimento indireto de alguns fornecedores. Na enorme lista de itens verificamos, na qual há várias descrições para o mesmo produto, por exemplo caneta ou papel, para os quais podem ser usadas 3 ou 4 definições a serem utilizadas. Recomendamos fortemente repensar o catálogo atual e sua forma de renovação, já que há práticas no país que podem ser reproduzidas. O Catálogo de Minas Gerais se destaca por sua modernidade e alguns Estados o tem importado. Há alguns itens, como perecíveis, por exemplo, que devem ter uma adequação local, para aproveitar frutas e verduras de cada local e estação. Mas estes não chegam a ser nem 3% das compras totais e por isso essa adaptação é algo menor em termos de esforço.
O favorecimento de alguns fornecedores também pode estar oculto nos catálogos extensos, já que, por exemplo, a descrição de uma flanela de 20 cm x 15 cm pode mascarar que há somente um fornecedor para esse exato tamanho, e a grande maioria tem este produto numa outra dimensão. A finalidade do produto deve ser a mesma, mas se mantivermos no catálogo esses tipos de especificações podemos deixar de atender o uso e favorecer algum fornecedor especifico.  A única forma de comparar efetivamente preços é eliminando toda diversidade desnecessária.
Perguntamos também se há interesse em pensar em soluções de BPO e marketplace, ainda não utilizadas no Brasil. (Gráfico 10). 50 % dizem estar interessados, o que pode mostrar uma tendência a externalização de custos e de investimentos.
No Gráfico 11 verificamos que 50% dos estados classificam de forma uniforme as famílias de produtos e serviços, sendo um item importante para centralizar a gestão e a inteligência de compras. É importante que os demais estados caminhem neste sentido, já que sem essa unificação não é possível criar uma politica de compras efetiva.
Entramos agora em um tema muito polêmico: a obrigatoriedade no uso do Pregão. (Gráfico 12). Em 80% dos casos há um decreto que torna obrigatório o uso do mesmo, em detrimento das outras modalidades. Entendemos o que esta orientação seguiu a iniciativa do Governo Federal (1/07/2005). Na nossa visão isso é um grande engano, já que o pregão é uma modalidade que atende algumas das necessidades, mas não todas. O pregão funciona muito bem para atender compra de bens “comoditizaveis” (que se comportam como commodities) ou de serviços comuns, mas não é adequada para compras de bens com comportamento estratégico no funcionamento do Estado e muito menos para serviços específicos, como consultoria, assessoria jurídica etc. O uso indiscriminado do pregão mostra uma simplificação exagerada no entendimento das compras como políticas públicas. O pregão é eficiente quando temos mercados consolidados tecnologicamente e com preços estabilizados, mas esses são a minoria dos mercados. Por outro lado, o pregão é apenas uma modalidade, não “A FORMA” de se resolver o problema das compras. Verificamos muitos casos nos quais se utilizou o pregão para compra de um software de gestão, por exemplo, onde a especificação é um dos itens, mas a pré-qualificação, as provas de conceito etc. são mais centrais que o preço. Foram feitas compras “baratas” no preço, mas caríssimas para o gasto publico, uma vez que se perdeu tempo e recursos para soluções inservíveis. Encerrando o módulo Compras da pesquisa, nos preocupamos com o que entendemos que seja o problema mais grave para melhorar as compras públicas: o dimensionamento da demanda. (Gráfico 13). A compra no setor público, em geral, se origina no recebimento de “pedidos”, mas não há em praticamente nenhum caso uma análise e avaliação se seu dimensionamento é adequado, se gera sub ou sobre estoque, se os itens solicitados não estão sobrando em outro órgão. 80% dos estados responderam que tem critérios de dimensionamento da demanda, mas quando aprofundamos o tema, verificamos que se entende como dimensionamento o registro do pedido, mas não há a criação de uma base que permita comparar e identificar desvios padrão, consumos excessivos, geração de estoque acima do necessário. A enorme maioria das entidades analisadas não realiza planejamento de suas demandas.
Sabe-se que o planejamento de demanda é das atividades de gestão de compras mais importantes para que se alcance eficiência nesse aspecto da gestão pública. No entanto, tem-se consciência também de que promover essa programação de aquisições é das tarefas mais árduas e complexas dentre as atividades que compõem a administração do patrimônio público. Portanto, uma das principais tarefas sobre a qual deve centrar-se a a gestão pública é justamente a confecção de mecanismo hábil a garantir que se efetive razoável planejamento daquilo que os órgãos de governo devem adquirir durante determinado período.
Em relação às frotas, em 80% dos casos não há gestão centralizada. (Gráfico 14). Como antecipamos, precisamos fazer uma primeira distinção. A frota precisa ser classificada em veículos de operação e veículos de atividade. A frota da área finalística tem suas próprias caraterísticas e funcionalidades, por isso, não pode ser somente realizada uma análise custo-benefício ou de otimização do uso do recurso. Precisam ser levadas em consideração as politicas de uso e o marco legal. Como exemplo, em alguns Estados o helicóptero que transporta o governador mais um de segurança tem que ficar ligado e no ar por questões de segurança durante todo o período no qual se está realizando uma visita. Viaturas têm critérios específicos de uso, em vários casos, porque são carros que devem ficar parados em locais específicos durante várias horas do dia. Economicamente sabemos que é pouco satisfatório ter carros de frota que não rodam, mas no caso da viatura, o carro é uma das condições de realização da própria politica de segurança, por isso, os critérios econômicos não são os condicionantes de sua recomendação de uso. Já não acontece o mesmo com os carros de atividade. Para otimizar seu uso, é extremamente necessária a centralização da sua operação, execução e controle. Mas como verificamos, é uma pequena minoria de 20% que tem esse processo otimizado. Ter uma frota descentralizada significa não ter ganho de escala e aproveitamento do bem. Como exemplo, uma Secretaria de Educação tem sua frota para transportar servidores para eventuais reuniões no interior. Mesma coisa acontece com a Secretaria da Saúde. A maior parte das vezes são enviados carros subutilizados, ou seja,  transportam uma pessoa e ficam parados o resto do dia. O carro de frota deve rodar aproximadamente 200 km diários, mas verificamos em vários Estados que rodam entre 40 a 50 km diários, ou seja, seu uso não é otimizado. Seria o equivalente a que uma companhia aérea deixasse parados por horas os aviões, aguardando novos passageiros. A frota deve estar em permanente uso, descolando-se para outras funções, e isso somente pode acontecer com uma gestão centralizada. Também verificamos que na maior parte dos casos, os carros são mantidos até o fim de sua vida útil, sendo vendidos como inservíveis posteriormente. Mas isso acarreta enormes custos e esforços em gestão e controle para manutenção, reposição de peças, etc. Politicas adequadas de renovação da frota provocam economias consideráveis, alcançando até 40% de redução de custos. Todos esses elementos devem ser considerados quando se elabora uma politica de transportes para o Estado, avaliando quais perfis de usuário devem contar com carros alugados e quais devem rodar com carros próprios. Em poucos casos há políticas mistas de gestão da inteligência da frota. (Gráfico 15) Em 50% dos casos a frota é própria e em 40%, terceirizada, sendo que apenas 10% têm critérios mistos na sua composição. É importante pensar nessa necessidade imediata, já que é um dos caminhos mais rápidos de melhoria da qualidade do gasto público. Em relação à incorporação de tecnologia ao processo, 90% tem algum tipo de software para a gestão dos principais itens de frotas como manutenção, abastecimento e cadastro. (Gráfico 16). Mas em apenas 90% dos casos estas soluções são amplamente implementadas. (Gráfico 17). Em 40% dos casos é ainda uma iniciativa isolada, o que reforça nossa recomendação da visão sistêmica desse item. Um dos mais itens críticos do módulo é abastecimento de combustível e a grande maioria controla o abastecimento com processos automatizados. É uma boa iniciativa, porém restrita em seu alcance, já que para efetivamente controlar e melhorar o gasto neste item precisa-se ter uma politica de frota, para eliminar veículos com pouco uso, mas que acabam consumindo combustível, manutenção e capital e sua perda pela depreciação, além do espaço físico destinado a seu estacionamento. (Gráfico 18). Por último, em 56% dos casos (Gráfico 19) há controle e padronização dos processos de cotações e aprovação das ordens de serviço dos veículos, o que reforça a ideia de que avançamos no controle do gasto, mas como assinalamos acima, não estamos cuidando ainda do dimensionamento da demanda da frota, desperdiçando com isso boa parte dos recursos.
No módulo de Patrimônio, os estados estão avançando muito e 60% já tem um inventário imobiliário atualizado. (Gráfico 20). Contudo, em muitos casos, ainda não estão avaliados contabilmente e não têm regularização de todos. Este é um dos temas que pode ser resolvido com maior facilidade, já que com um esforço de levantamento e de regularização pode ser colocado em dia esse importante item que permite a otimização de quase todas as politicas públicas. Muitas vezes são alugados imóveis para novas atividades, sendo que há imóveis próprios em condições de ser reformados e utilizados para a mesma função. Uma análise de otimização dos prédios públicos seria um próximo passo fundamental para a melhoria da qualidade do gasto publico.  Vários dos itens de gestão de patrimônio têm controle eletrônico (Gráfico 21), mas em 60% dos casos essas informações são operacionais, já que não são utilizadas para planejamento de próximas ações. (Gráfico 22)
Em relação a Gestão de Contratos em 70% dos casos há um sistema de controle dos mesmos (Gráfico 23). Em 30% dos casos eles ou não tem controle ou são controlados em planilhas. Sobre o seu monitoramento verificamos que 6 deles controlam a execução, o volume negociado e se estão ou não em vigor. Já a menor parte tem métricas para avaliar impactos de resultados ou de forma individualizada cada contrato em vigor. (Gráfico 24)
Sobre a gestão de convênios, em 80% dos casos há sistemas específicos para seu controle. Encontramos controle financeiro do repasse, mas o que ainda precisa ser implementado é o controle dos indicadores de desempenho e impacto, ausentes em praticamente todos. (Gráfico 25). Os itens que são controlados são: execução dos serviços realizados, resultados de benefícios gerados pelos convênios, o volume negociado, a quantidade de convênios por modalidade, se eles estão ou não em vigor. (Gráfico 26)
Em relação à disposição para cooperar verificamos que 70% dos Estados têm soluções disponíveis para cooperação (Gráfico 27). Os Estados gostariam de receber, soluções integradas, catálogos de serviço ou produto. (Gráfico 28)


 
Outro aspecto que pode impactar substancialmente a eficiência das aquisições públicas, a fim de atingir os princípios de economicidade de recursos públicos e maximização de eficácia de processos diz respeito justamente ao desenho do fluxo burocrático que se observa ao efetuar cada aquisição. Com relação a esse aspecto da gestão de compras públicas, o trabalho levado a cabo concluiu que 55% dos processos burocráticos internos aos órgãos analisados contam com etapas desnecessárias em relação ao mínimo determinado em lei. O excesso de procedimentos impacta diretamente a eficiência das aquisições públicas ao consumir mais recursos físicos e humanos, além de desestimular o fornecimento ao Estado, assim como ao eventualmente desperdiçar oportunidades de preços mais vantajosos.
Entretanto, das macro etapas que compõem o processo legal-burocrático de aquisições públicas, a mais importante é a composição dos termos de referência. Muito retrabalho pode ser evitado se confeccionados documentos que sirvam a especificar corretamente o que se pretende adquirir. Ocorre que em quase a metade dos órgãos analisados, declarou-se que, em geral, não se produzem termos de referência capazes de garantir que não se incorra em retrabalho, como demonstra o gráfico 29.
Bom exemplo da importância que tem o desenho do fluxo de aquisições públicas pode ser tido pelo quanto segue. Muitas vezes não se faz necessário promover grandes alterações no que diz respeito aos aspectos materiais da gestão de compras públicas, mas apenas a realocação de determinada etapa que compõe o desenho burocrático das aquisições já pode promover mais eficiência, ao economizar recursos físicos e temporais. Ao efetuar-se a pesquisa mercadológica e verificar-se a existência de dotação orçamentária antes que se autorize a aquisição pelo ordenador de despesas, diminuem-se os riscos de que se observe retrabalho no que diz respeito aos trâmites necessários para aquisições públicas. Em alguns estados este processo é obrigatório e automático, sem ele não se pode continuar o processo, mas ainda verificamos que em boa parte do País os órgãos analisados não recorrem à pesquisa de preços antes da autorização da despesa. Em outros não há um critério de comparação com outros itens similares, o que pode distorcer a compra. Em muitos casos ainda não se verifica se há recursos capazes de suportá-la antes que de que seja permitido o débito, gerando assim retrabalho. O controle automatizado dessa ação e o impedimento de continuidade sem esses dois critérios básicos, deveria provocar a detenção imediata do processo.
 
 
CONCLUSÕES

Brasil é um dos países que mais tem avançado no mundo na inovação das compras públicas . A implementação do meio eletrônico é uma pratica muito generalizada nos estados e na Federação, mas consideramos que houve um sobre dimensionamento da importância do mesmo. Hoje há uma forte tendência a repensar a forma como elas são conduzidas, buscando uma visão sistêmica tanto na seu planejamento como para sua execução.  

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