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“Déficit de Avaliação” na Administração Pública e seus Efeitos Perversos

Florencia Ferrer
06/2010

Todas as reformas administrativas levadas a cabo nos últimos anos (ou décadas), independentemente de onde ocorram ou quais funções afetem, têm em comum um objetivo “sagrado”: aumentar a eficiência do Estado. Na acepção mais simples deste conceito, seria fazer mais com menos recursos.

Apesar da unanimidade do objetivo, as razões que levaram a tal conclusão são fundamentalmente distintas. Podemos identificar três grandes motivos : (I) na Europa, seria a necessidade cada vez mais premente de grandes esforços para resolver a crise no modelo de Bem-Estar Social; (II) nos EUA, estaria relacionado à percepção de que a qualidade do serviço público estaria muito deteriorada, acarretando perdas de produtividade para todo o setor privado; (III) nos países em desenvolvimento (principalmente na América Latina), as raízes estariam na “compulsoriedade” de um ajuste fiscal juntamente com um aumento de demandas sociais advindas da concentração de renda e deterioração da economia destes países.

Na prática, esta tentativa de aumentar a eficiência se concretizou através de diversas modalidades de reestruturação, tendo como base teórica as proposições do New Public Management. Simplificando a natureza destas iniciativas podemos organiza-las em dois grandes grupos: um refere-se ás práticas de visam a mudança da forma de gestão, já o outro seria a incorporação de tecnologia da informação nas estruturas administrativas.

Dentro do primeiro grupo poderíamos destacar as inovações que visam aumentar a autonomia e/ou flexibilizar as estruturas, tais como descentralização, desconcentração e contratualização. Também haveria aquelas que pretendem modificar os mecanismos de incentivo, como por exemplo, a instituição de salários variáveis, a modificação de planos de carreira ou até mesmo quebra da estabilidade do servidor público. Por último, identificamos que pretendeu-se muitas vezes simplesmente reduzir as funções do Estado, seja através de privatizações, enxugamento, formação de Parcerias Público-Privadas e redução da provisão de serviços.

No segundo grupo, relacionado à implementação de programas de governo eletrônico, devemos sistematizar os esforços em três tipos: G2G, G2B e G2C. No primeiro - Government to Government – estão incluídos as inovações da comunicação interna (via correio eletrônico e teleconferência), a instauração de sistemas de gerenciamento e controle, o uso de Sistemas Geo-Referenciados (GIS) para planejamento territorial, a incorporação de redesenho de processos e automatização de rotinas. Já para as ações Government to Business, destacam-se a utilização de portais eletrônicos de compras e o pagamento de tributos via internet. No caso das inovações trazidas pelo Government to Citizen podemos elencar a criação de Centrais de Atendimento Integrado, como o caso do Poupatempo em São Paulo ou PSIU em Minas Gerais, o IPVA on-line, a declaração de imposto de renda pela internet (Receitanet) e os diversos serviços prestados pelos Detrans.

Apesar das inúmeras experiências de reforma administrativa no Brasil e no mundo, alguns estudos comparativos  indicam que o objetivo de aumento da eficiência não tem sido alcançado de maneira satisfatória. Em muitos casos, está ocorrendo exatamente o oposto: uma piora na prestação de serviço, aumento dos casos de corrupção, inércia por parte dos servidores públicos, insuficiência de regulação ou simplesmente o surgimento de “bolsões” onde praticamente não existe Estado. Deste fato surge uma pergunta fundamental: por que o NPM não está funcionando tão bem quanto se previa? Ou, posto de outra forma, será que o modelo gerencialista representa um retrocesso em relação ao modelo burocrático weberiano?

A resposta para esta pergunta surge nas linhas de um White Paper  publicado em 1999 pelo Primeiro Ministro britânico Tony Blair. O documento, em diversas ocasiões ressalta veementemente “a necessidade de mais mensuração e mais avaliação” para as diversas iniciativas implementadas.

As rotinas de avaliação, conforme Derlien , “permitem se tome as decisões corretas sobre quais iniciativas devem continuar ou devem ser descartadas, e ao mesmo tempo reforçam os incentivos para o aumento da produtividade”. Mas há grande dificuldade de se colocar na prática alguma avaliação do funcionalismo ou dos projetos governamentais. “Existem limitações de ordem técnica, institucional, política, econômica, psicológica e mais outras ligadas às características culturais dos sistemas: ausência de estratégia e definição clara de objetivos das ações e dispersão ou mesmo falta de dados e informações registradas”. Isto gera um grande “(...) déficit de avaliação na administração pública” .

Assim, a idéia central para se resolver os problemas de implementação de mudanças no setor públicas é criar indicadores claros de avaliação, que permitam aos gestores (e à sociedade em geral) conhecerem as formas mais eficientes de se realizar os processos e avaliarem mais objetivamente seja o funcionário público, seja um resultado ex ante ou ex post de uma determinada ação ou mudança. No fundo estamos dizendo que hoje os indicadores, quando existem, são muito subjetivos e obscuros, gerando margem para muita desconfiança, falta de impessoalidade e accoutability e atitudes fisiologistas.  E se a maior limitação para um aumento da eficiência do setor público está na falta de dados e informações registradas, há, segundo Ala-Harja e Helgason  (p. 110), “ (...) a necessidade de construção de uma ferramenta mais gerencial para o gestor público”.

Teria, pois, um papel crucial a implantação de um sistema de custos (praticamente inexistente mesmo nos países mais desenvolvidos) que reflita sem deixar dúvidas as ineficiências emaranhadas na máquina pública e que permita a seleção mais técnica (e menos política) das inovações tecnológicas e organizacionais que produzem maior resultado e a instauração de mecanismos efetivos de incentivo ao aumento da produtividade por parte dos servidores. O sistema de custos poderia assim fazer com que os benefícios do gerencialismo - maior flexibilidade e maior incentivo ao aumento da produtividade – possam ser alcançados, sem perder de vista as vantagens do modelo burocrático weberiano - impessoalidade, meritocracia e profissionalismo.

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